(1)

Kako bi se osiguralo da države članice poštuju obveze iz Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU) u području proračunske politike, a posebno obveze koje se odnose na izbjegavanje prekomjernog državnog deficita, Direktivom Vijeća 2011/85/EU (3) utvrđuju se detaljna pravila o značajkama proračunskih okvira država članica.

(2)

Na temelju iskustva s ekonomskom i monetarnom unijom stečenog od stupanja na snagu Direktive 2011/85/EU, potrebno je izmijeniti njezine zahtjeve koji se odnose na pravila i postupke koji čine proračunske okvire država članica.

(3)

U svojem tematskom izvješću br. 22/2019 naslovljenom „Potrebno je dodatno ojačati zahtjeve EU-a za nacionalne proračunske okvire i bolje pratiti njihovu primjenu” Europski revizorski sud ispitao je Unijine zahtjeve za nacionalne proračunske okvire i Komisiji preporučio da ih preispita uzimajući u obzir međunarodne standarde i najbolje prakse. Europski revizorski sud predložio je posebne mjere za poboljšanje opsega i djelotvornosti nacionalnih proračunskih okvira, posebno one koje se odnose na srednjoročne proračunske okvire i neovisne fiskalne institucije.

(4)

U svojoj komunikaciji od 5. veljače 2020. naslovljenom „Revizija gospodarskog upravljanja, Izvješće o primjeni uredaba (EU) br. 1173/2011, 1174/2011, 1175/2011, 1176/2011, 1177/2011, 472/2013 i 473/2013 i o prikladnosti Direktive Vijeća 2011/85/EU” Komisija je naglasila znatan, ali neujednačen napredak u razvoju nacionalnih proračunskih okvira s obzirom na to da su pravom Unije utvrđeni samo minimalni zahtjevi te da su provedba i usklađenost s nacionalnim odredbama bili vrlo raznoliki. U komunikaciji se razmatralo i u kojoj bi mjeri okvir ispunio potrebe gospodarske, okolišne i socijalne politike koje se odnose na tranziciju prema klimatski neutralnom, resursno učinkovitom i digitalnom europskom gospodarstvu te dopunio ključnu funkciju regulatornog okruženja i strukturnih reformi.

(5)

U svojoj komunikaciji od 11. prosinca 2019. naslovljenoj „Europski zeleni plan” Komisija je pozvala na veću primjenu zelenih proračunskih instrumenata kako bi se javna ulaganja, potrošnja i oporezivanje preusmjerili sa štetnih subvencija na zelene prioritete. Uredbom (EU) 2021/1119 Europskog parlamenta i Vijeća (4) utvrđen je cilj klimatske neutralnosti na razini Unije do 2050. te se od institucija Unije i država članica zahtijeva napredak u poboljšanju kapaciteta za prilagodbu. Komisija se obvezala surađivati s državama članicama na provjeri i utvrđivanju referentnih postupaka za izradu zelenog proračuna. U svojoj komunikaciji od 24. veljače 2021. naslovljenoj „Stvaranje Europe otporne na klimatske promjene – nova strategija EU-a za prilagodbu klimatskim promjenama” Komisija je naglasila makrofiskalnu važnost klimatskih promjena i istaknula potrebu za povećanjem otpornosti Unije na utjecaje klimatskih promjena. Europski semestar dodatna je potpora tim naporima, a Instrument za tehničku potporu uspostavljen Uredbom (EU) 2021/240 Europskog parlamenta i Vijeća (5) nudi potrebnu praktičnu pomoć.

(6)

U svojoj komunikaciji od 9. studenoga 2022. naslovljenoj „Komunikacija o smjernicama za reformu okvira gospodarskog upravljanja EU-a” Komisija je istaknula da u svim državama članicama treba ojačati održivost duga i smanjiti visoke udjele javnog duga, a istodobno promicati održiv i uključiv rast. Glavni su ciljevi smjernica povećanje nacionalne odgovornosti, pojednostavnjenje okvira i veća usmjerenost na srednjoročno razdoblje, u kombinaciji s odlučnijom i dosljednijom provedbom.

(7)

Kako bi se poboljšala usklađenost s odredbama UFEU-a, a posebno kako bi se spriječio nastanak prekomjernih državnih deficita u smislu članka 126. UFEU-a, u zakonodavstvu država članica trebale bi postojati posebne odredbe o povećanju nacionalne odgovornosti, u skladu s komunikacijom Komisije od 9. studenoga 2022. o smjernicama za reformu okvira gospodarskog upravljanja EU-a, koje su šire od onih iz Direktive 2011/85/EU. Na temelju dokaza o provedbi te direktive, trebalo bi izmijeniti i odredbe o transparentnosti i statistici, prognozama i izradi srednjoročnog proračuna kako bi se uklonili nedostaci utvrđeni tijekom njezine prethodne provedbe.

(8)

Ova je Direktiva o izmjeni dio paketa zajedno s Uredbom (EU) 2024/1263 Europskog parlamenta i Vijeća (6) i Uredbom Vijeća (EU) 2024/1264 (7). Ovim trima zakonodavnim aktima (dalje u tekstu „reforma okvira gospodarskog upravljanja”) zajedno se uspostavlja reformirani okvir gospodarskog upravljanja Unije kojim se u pravo Unije uključuje sadržaj glave III. („Fiskalni ugovor”) iz Ugovora o stabilnosti, koordinaciji i upravljanju u ekonomskoj i monetarnoj uniji (8) od 2. ožujka 2012. („Ugovor o stabilnosti, koordinaciji i upravljanju”), u skladu s člankom 16. tog ugovora. Na temelju iskustva država članica u provedbi Ugovora o stabilnosti, koordinaciji i upravljanju, reforma okvira gospodarskog upravljanja zadržava srednjoročnu orijentaciju Fiskalnog ugovora kao alata za postizanje proračunske discipline i promicanje rasta. U reformi okvira gospodarskog upravljanja radi povećanja nacionalne odgovornosti naglašena je dimenzija pojedine zemlje, među ostalim očuvanjem savjetodavne uloge neovisnih fiskalnih koja se temelji na zajedničkim načelima iz Fiskalnog ugovora o nacionalnim mehanizmima fiskalne korekcije koje je Komisija predložila u svojoj komunikaciji od 20. lipnja 2012. u skladu s člankom 3. stavkom 2. Ugovora o stabilnosti, koordinaciji i upravljanju. Analiza rashoda bez diskrecijskih mjera na strani prihoda za ukupnu ocjenu usklađenosti koja se zahtijeva Fiskalnim ugovorom utvrđena je u Uredbi (EU) 2024/1263 kojom se zamjenjuje Uredba (EZ) br. 1466/97. Kao i u Fiskalnom ugovoru, privremena odstupanja od srednjoročnog plana dopuštena su samo u iznimnim okolnostima u skladu s Uredbom (EU) 2024/1263. Slično tome, u slučaju znatnih odstupanja od srednjoročnog plana trebalo bi provesti mjere za njihovo otklanjanje u definiranom razdoblju. Reformom okvira gospodarskog upravljanja jačaju se fiskalni nadzor i postupci izvršenja kako bi se ispunila obveza promicanja dobrih i održivih javnih financija te održivog i uključivog rasta. Reformom okvira gospodarskog upravljanja očuvani su temeljni ciljevi proračunske discipline i održivosti duga utvrđeni u Fiskalnom ugovoru.

(9)

Potpune i pouzdane prakse javnog računovodstva za sve podsektore opće države preduvjet su za izradu visoko kvalitetnih statističkih podataka koji se mogu uspoređivati po državama članicama. Dostupnost i kvaliteta statističkih podataka na temelju Europskog sustava nacionalnih i regionalnih računa (ESA) ključne su za osiguranje pravilnog funkcioniranja Unijina okvira fiskalnog nadzora. ESA 2010. temelji se na informacijama dobivenima na obračunskoj osnovi. Stoga je poželjno poboljšati prikupljanje podataka i informacija na obračunskoj osnovi koji su potrebni za izradu statističkih podataka na obračunskoj osnovi na sveobuhvatan i dosljedan način u svim podsektorima opće države.

(10)

Dostupnošću podataka koji se vrlo često prikupljaju mogu se otkriti obrasci zbog kojih je potreban stroži nadzor i poboljšati kvaliteta proračunskih prognoza. Države članice i Komisija (Eurostat) trebale bi objavljivati tromjesečne podatke o deficitu i dugu primjenjujući definicije iz članka 2. Protokola (br. 12) o postupku u slučaju prekomjernog deficita koji je priložen Ugovoru o Europskoj uniji (UEU) i UFEU-u. Kako bi se povećala nacionalna odgovornost, na temelju nacionalnih zahtjeva o transparentnosti i potreba korisnika trebalo bi utvrditi učestalije objavljivanje proračunskih podataka prilagođenih nacionalnim proračunskim definicijama.

(11)

Pristrane i nerealne makroekonomske i proračunske prognoze za propise o godišnjem i višegodišnjem proračunu mogu znatno ugroziti djelotvornost fiskalnog planiranja te stoga oslabiti obvezu poštovanja proračunske discipline. Kako bi se poboljšale osnovne pretpostavke, države članice trebale bi usporediti svoje makroekonomske i proračunske prognoze s najnovijim makroekonomskim i proračunskim prognozama Komisije i, prema potrebi, drugih neovisnih tijela.

(12)

Kako bi se poboljšala njihova kvaliteta, makroekonomske i proračunske prognoze za godišnje i višegodišnje fiskalno planiranje opće države trebale bi podlijegati redovitim, objektivnim i sveobuhvatnim ex post evaluacijama koje provodi neovisno tijelo ili druga tijela s fiskalnom autonomijom u odnosu na fiskalna tijela država članica koja nisu ona koja izrađuju prognozu.. Te evaluacije trebale bi uključivati kontrolu ekonomskih pretpostavki, usporedbu s prognozama drugih institucija i evaluaciju rezultata prošle prognoze.

(13)

Neovisna tijela zadužena za praćenje javnih financija u državama članicama djelotvorna su sastavnica proračunskih okvira. Uredbom (EU) br. 473/2013 Europskog parlamenta i Vijeća (9) zahtijeva se da države članice čija je valuta euro imaju neovisne fiskalne institucije zadužene za potvrđivanje ili izradu makroekonomskih prognoza te su u njoj utvrđene posebne mjere zaštite neovisnosti i tehničkog kapaciteta tih institucija. Ne dovodeći u pitanje zahtjeve iz te uredbe, zadaćom neovisnih fiskalnih institucija da izrađuju, ocjenjuju ili potvrđuju makroekonomske prognoze u skladu s ovom Direktivom, u obzir bi trebalo uzeti utvrđene nacionalne postupke i prakse u državama članicama, uključujući one u pogledu trenutka u kojem se ta zadaća obavlja.

(14)

Radi povećanja odgovornosti za fiskalnu politiku neovisne fiskalne institucije trebale bi imati visok stupanj operativne neovisnosti, potrebne resurse za obavljanje svojih zadaća te sveobuhvatan i pravodoban pristup potrebnim informacijama. Države članice mogu osnovati više od jedne neovisne fiskalne institucije te svaka od njih može obavljati jednu ili više zadaća utvrđenih ovom Direktivom o izmjeni, pod uvjetom da postoji jasna raspodjela odgovornosti i da među njima nema preklapanja u pogledu nadležnosti. Trebalo bi izbjegavati prekomjernu rascjepkanost zadaća praćenja među institucijama. Kada je riječ o sastavu tih tijela za praćenje, u obzir bi trebalo uzeti postojeće institucionalno okruženje i administrativnu strukturu u dotičnoj državi članici.

(15)

Kako bi se poboljšalo proračunsko planiranje, odgovarajuću pozornost trebalo bi posvetiti, u mjeri u kojoj je to moguće, makrofiskalnim rizicima koji proizlaze iz klimatskih promjena, uključujući njihove učinke na okoliš i distribucijske učinke. Razumijevanje potencijalnih načina na koje šokovi povezani s klimom utječu na javne financije ključno je kako bi se u nacionalnim strategijama utvrdile mjere za ograničavanje fiskalnih rizika koji proizlaze iz klimatskih promjena i s njima povezanih katastrofa, te za upravljanje njima.

(16)

Iako je odobrenje godišnjeg proračunskog zakonodavstva ključni korak u proračunskom postupku za demokratsku odgovornost, jednogodišnja perspektiva proračunskog planiranja ograničena je osnova za dobru fiskalnu politiku jer posljedice većine mjera nadilaze jednogodišnji proračunski ciklus. Stoga se djelotvornim srednjoročnim fiskalnim planiranjem povećava vjerodostojnost fiskalne politike, a pritom uzima u obzirodrživost duga. Trebalo bi se i dalje temeljiti na jasnoj i dosljednoj definiciji nacionalnih proračunskih ciljeva u srednjoročnom razdoblju za opću državu koji su prikazani u nacionalnim srednjoročnim planovima. Kako bi se poboljšala višegodišnja proračunska perspektiva, propise o godišnjem proračunu trebalo bi planirati u skladu s nacionalnim proračunskim ciljevima u srednjoročnom razdoblju.

(17)

Kako bi bili djelotvorni u promicanju proračunske discipline i održivosti javnih financija, proračunski okviri trebali bi u sveobuhvatno pokriti javne financije. Zato bi posebnu pozornost trebalo posvetiti radu onih tijela opće države i fondova koji nisu dio redovnih proračuna, ali su dio opće države, uključujući podsektore, te koji imaju trenutačan ili srednjoročni učinak na stanje proračuna država članica. Države članice trebale bi objaviti i vrijednosti kombiniranog učinka tih tijela i fondova na bilancu i dug opće države. Trebalo bi objaviti detaljne informacije o učinku poreznih rashoda na prihode.

(18)

Zeleni proračunski instrumenti mogu pomoći u preusmjeravanju javnih prihoda i rashoda na zelene prioritete. U tom pogledu redovito izvješćivanje o relevantnim informacijama poboljšava rasprave o proračunu. Države članice mogle bi objaviti informacije o tome kako relevantni elementi njihovih proračuna doprinose ispunjenju obveza povezanih s klimom i okolišem na nacionalnoj i međunarodnoj razini te metodologiju koju su primijenile. Države članice trebale bi zasebno objaviti podatke i opisne informacije o stavkama rashoda, poreznih rashoda i prihoda. Države članice mogle bi objaviti informacije o distribucijskom učinku proračunskih politika i u obzir uzeti aspekte zapošljavanja te socijalne i distribucijske aspekte u razvoju izrade zelenih proračuna kako je navedeno u Uredbi (EU) br. 473/2013 i komunikaciji Komisije od 28. rujna 2022.„Bolja procjena distribucijskog učinka politika država članica”.

(19)

Dužnu pozornost trebalo bi posvetiti postojanju nepredviđenih obveza. Nepredviđene obveze obuhvaćaju moguće obveze koje ovise o nastanku neizvjesnog budućeg događaja odnosno postojeće obveze čije plaćanje nije vjerojatno ili za koje iznos vjerojatnog plaćanja nije moguće pouzdano izmjeriti. Obuhvaćaju, primjerice, državna jamstva, neprihodonosne kredite, obveze koje proizlaze iz poslovanja javnih poduzeća i, u najvećoj mogućoj mjeri, nepredviđene obveze povezane s katastrofama i klimom.

(20)

Prirodne katastrofe i ekstremni vremenski uvjeti utjecali su na većinu država članica, a očekuje se da će se zbog klimatskih promjena povećati učestalost i intenzitet tih događaja. Države ulažu u mjere za prilagodbu klimatskim promjenama i sudjeluju u pokrivanju troškova hitne pomoći, oporavka i obnove u slučaju katastrofe te u nekim slučajevima postupaju kao osiguratelj u krajnjoj nuždi. S obzirom na postojeće i buduće izazove za održivost javnih financija, posebnu pozornost trebalo bi posvetiti obvezama država i rizicima za državne financije koji proizlaze iz prirodnih katastrofa i šokova povezanih s klimom, počevši od prikupljanja i objavljivanja informacija o fiskalnim troškovima prošlih događaja u mjeri u kojoj je to moguće.

(21)

Izvješćivanje o makrofiskalnim rizicima od klimatskih promjena, nepredviđenim obvezama povezanima s klimom i fiskalnim troškovima katastrofa poboljšava se, ali je i dalje u početnoj fazi, a metodologije i pokazatelji za takvo izvješćivanje još se razvijaju. Provedba tog izvješćivanja zahtijevat će znatan napor javnih uprava. Uzimajući u obzir te izazove te, u mjeri u kojoj je to moguće, izvješćivanje o tim područjima trebalo bi provoditi i razvijati usporedno s takvim metodološkim napretkom.

(22)

Komisija bi trebala nastaviti redovito pratiti provedbu Direktive 2011/85/EU. Trebalo bi utvrditi i razmjenjivati najbolje prakse koje se odnose na provedbu te direktive.

(23)

Direktivu 2011/85/EU trebalo bi stoga na odgovarajući način izmijeniti.

(24)

S obzirom na postojeći rok u okviru Pakta o stabilnosti i rastu, ova bi Uredba trebala hitno stupiti na snagu na dan objave u Službenom listu Europske unije,

1.

članak 2. mijenja se kako slijedi:

2.

članak 3. zamjenjuje se sljedećim:

3.

članak 4. mijenja se kako slijedi:

4.

članak 5. zamjenjuje se sljedećim:

(*2)  Uredba (EU) 2024/1263 Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2024. o djelotvornoj koordinaciji ekonomskih politika i multilateralnom proračunskom nadzoru i stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 1466/97 (SL L, 2024/1263, 30.4.2024., ELI: http://data.europa.eu/eli/reg/2024/1263/oj).”;"

5.

članak 6. mijenja se kako slijedi:

6.

članak 7. zamjenjuje se sljedećim:

7.

članak 8. briše se;

8.

naslov poglavlja V. zamjenjuje se naslovom „NEOVISNE FISKALNE INSTITUCIJE”;

9.

u poglavlju V. umeće se sljedeći članak:

(*3)  Uredba Vijeća (EZ) br. 1467/97 od 7. srpnja 1997. o ubrzanju i pojašnjenju provedbe postupka u slučaju prekomjernog deficita (SL L 209, 2.8.1997., str. 6.).”;"

10.

članak 9. mijenja se kako slijedi:

11.

članci 10. i 11. zamjenjuju se sljedećim:

12.

naslov poglavlja VI. zamjenjuje se sljedećim: „TRANSPARENTNOST FINANCIJA OPĆE DRŽAVE”;

13.

članak 12. zamjenjuje se sljedećim:

14.

članak 14. zamjenjuje se sljedećim:

15.

članak 16. zamjenjuje se sljedećim: