(1)

Om ervoor te zorgen dat de lidstaten hun verplichtingen op het gebied van het begrotingsbeleid uit hoofde van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) nakomen, en met name om buitensporige overheidstekorten te vermijden, zijn bij Richtlijn 2011/85/EU van de Raad (3) gedetailleerde regels vastgesteld met betrekking tot de kenmerken van de begrotingskaders van de lidstaten.

(2)

Voortbouwend op de ervaring die sinds de inwerkingtreding van Richtlijn 2011/85/EU met de economische en monetaire unie is opgedaan, moeten de vereisten met betrekking tot de regels en procedures die de begrotingskaders van de lidstaten vormen, worden gewijzigd.

(3)

In haar Speciaal verslag nr. 22/2019 getiteld “De EU-vereisten voor nationale begrotingskaders: behoefte aan verdere versterking en betere monitoring van de uitvoering” heeft de Europese Rekenkamer de vereisten van de Unie inzake nationale begrotingskaders onderzocht en werd de Commissie aanbevolen die vereisten te herzien, rekening houdend met internationale normen en beste praktijken. De Europese Rekenkamer heeft specifieke maatregelen voorgesteld om de reikwijdte en de doeltreffendheid van de nationale begrotingskaders te verbeteren, met name wat betreft begrotingskaders voor de middellange termijn en onafhankelijke begrotingsinstellingen.

(4)

In haar mededeling van 5 februari 2020 getiteld “Evaluatie van de economische governance. Verslag over de toepassing van de Verordeningen (EU) nr. 1173/2011, nr. 1174/2011, nr. 1175/2011, nr. 1176/2011, nr. 1177/2011, nr. 472/2013 en nr. 473/2013, en over de geschiktheid van Richtlijn 2011/85/EU van de Raad” wees de Commissie op aanzienlijke maar ongelijke vooruitgang bij de ontwikkeling van nationale begrotingskaders, aangezien het Unierecht slechts minimumvereisten vaststelt en de uitvoering en naleving van de nationale bepalingen zeer uiteenlopend was. Voorts werd in die mededeling nagegaan in hoeverre het kader de behoeften zou ondersteunen van het economische, ecologische en sociale beleid in verband met de transitie naar een klimaatneutrale, hulpbronnenefficiënte en digitale Europese economie, als aanvulling op de belangrijke rol van de regelgeving en structurele hervormingen.

(5)

In haar mededeling van 11 december 2019 getiteld “De Europese Green Deal” riep de Commissie ertoe op om meer gebruik te maken van “groene begrotingsinstrumenten” om openbare investeringen, consumptie en belastingen te verleggen in de richting van groene prioriteiten en weg van schadelijke subsidies. Verordening (EU) 2021/1119 van het Europees Parlement en de Raad (4) heeft als doel de hele Unie in 2050 klimaatneutraal te maken en verplicht de instellingen van de Unie en de lidstaten ertoe om vooruitgang te boeken bij het vergroten van het aanpassingsvermogen. De Commissie heeft toegezegd met de lidstaten te werken aan het screenen en benchmarken van groene begrotingspraktijken. In haar mededeling van 24 februari 2021 getiteld “Een klimaatveerkrachtig Europa tot stand brengen — de nieuwe EU-strategie voor aanpassing aan de klimaatverandering” wees de Commissie op de macro-economische en fiscale relevantie van klimaatverandering en benadrukte zij dat de Unie haar veerkracht in verband met de gevolgen van klimaatverandering moet verhogen. Het Europees Semester biedt een aanvullend kader om dergelijke inspanningen te ondersteunen en het instrument voor technische ondersteuning, vastgesteld bij Verordening (EU) 2021/240 van het Europees Parlement en de Raad (5), biedt praktische bijstand bij de uitvoering ervan.

(6)

In haar mededeling van 9 november 2022 over een leidraad voor een hervorming van het EU-kader voor economische governance benadrukte de Commissie dat de houdbaarheid van de schuld moet worden versterkt en de hoge overheidsschuldquotes moeten worden teruggedrongen en tegelijkertijd duurzame en inclusieve groei in alle lidstaten moet worden bevorderd. De belangrijkste doelstellingen van de leidraad zijn het verbeteren van de nationale verantwoordelijkheid, het vereenvoudigen van het kader en het streven naar een grotere focus op de middellange termijn, in combinatie met een sterkere en coherentere handhaving.

(7)

Om de naleving van de bepalingen van het VWEU te verbeteren en met name buitensporige overheidstekorten in de zin van artikel 126 VWEU te voorkomen, moet de wetgeving van de lidstaten, overeenkomstig de mededeling van de Commissie van 9 november 2022 betreffende een leidraad voor een hervorming van het EU-kader voor economische governance, specifieke bepalingen ter versterking van de nationale verantwoordelijkheid bevatten die verder gaan dan die welke momenteel vereist zijn op grond van Richtlijn 2011/85/EU. Voortbouwend op het bewijs van de uitvoering van die richtlijn moeten de wijzigingen daarvan betrekking hebben op transparantie, statistieken, prognoses en budgettering op middellange termijn om tekortkomingen aan te pakken die tijdens de vorige uitvoering aan het licht zijn gekomen.

(8)

Deze wijzigingsrichtlijn maakt deel uit van een pakket, samen met Verordening (EU) 2024/1263 van het Europees Parlement en de Raad (6) en Verordening (EU) 2014/1264 van de Raad (7). Samen hervormen die drie wetgevingshandelingen (samen “de hervorming van het kader voor economische governance”) het kader voor economische governance van de Unie, waarbij de inhoud van titel III (begrotingspact) van het Verdrag van 2 maart 2012 inzake stabiliteit, coördinatie en bestuur in de economische en monetaire unie (8) (het “VSCB”) in het recht van de Unie wordt opgenomen, overeenkomstig artikel 16 van het VSCB. Door voort te bouwen op de ervaringen met de uitvoering van het VSCB door de lidstaten, behoudt de hervorming van het kader voor economische governance de gerichtheid op de middellange termijn van het begrotingspact als instrument om begrotingsdiscipline te bereiken en groei te bevorderen. De hervorming van het kader voor economische governance heeft een sterkere landspecifieke dimensie om de nationale verantwoordelijkheid te vergroten, onder meer door het behoud van de adviserende rol van onafhankelijke begrotingsinstellingen, die in hoofdzaak gebaseerd is op de door de Commissie in haar mededeling van 20 juni 2012 voorgestelde gemeenschappelijke beginselen inzake nationale begrotingscorrectiemechanismen van het begrotingspact in overeenstemming met artikel 3, lid 2, van het VSCB. De analyse van de uitgaven ongerekend discretionaire maatregelen aan de ontvangstenzijde voor de door het begrotingspact vereiste algemene beoordeling van de naleving is opgenomen in Verordening (EU) 2014/1263. Zoals in het begrotingspact zijn tijdelijke afwijkingen van het plan voor de middellange termijn alleen toegestaan in uitzonderlijke omstandigheden overeenkomstig Verordening (EU) 2024/1263. In dezelfde geest als het begrotingspact moeten er bij aanzienlijke afwijkingen van het plan voor de middellange termijn maatregelen worden genomen om de afwijkingen binnen een gestelde termijn te corrigeren. Met de hervorming van het kader voor economische governance worden procedures voor begrotingstoezicht en handhaving versterkt om gezonde en houdbare overheidsfinanciën en duurzame en inclusieve groei te kunnen bevorderen. Bij de hervorming van het kader voor economische governance blijven de fundamentele doelstellingen van begrotingsdiscipline en houdbaarheid van de schuld uit het begrotingspact dus overeind.

(9)

Een volledige en betrouwbare overheidsboekhouding voor alle subsectoren van de overheid is een eerste vereiste voor de productie van hoogwaardige statistieken die tussen de lidstaten onderling vergelijkbaar zijn. De beschikbaarheid en de kwaliteit van statistieken op basis van het Europees systeem van nationale en regionale rekeningen (“ESR”) zijn essentieel voor de goede werking van het Uniekader voor begrotingstoezicht. Het ESR 2010 steunt op gegevens die worden verstrekt op transactiebasis. Daarom is het wenselijk de verzameling van gegevens op transactiebasis en informatie die nodig is om statistieken op transactiebasis te genereren, te verbeteren op een wijze die alomvattend en samenhangend is voor alle subsectoren van de overheid.

(10)

De beschikbaarheid van hoogfrequente gegevens kan patronen aan het licht brengen die nader toezicht rechtvaardigen, en de kwaliteit van de begrotingsprognoses verbeteren. De lidstaten en de Commissie (Eurostat) moeten kwartaalgegevens over het tekort en de schuld publiceren volgens de definities van artikel 2 van het aan het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) en het VWEU gehechte protocol nr. 12 betreffende de procedure bij buitensporige tekorten. De bekendmaking van hogerfrequente begrotingsgegevens die zijn afgestemd op nationale begrotingsdefinities moet, om de nationale verantwoordelijkheid te verbeteren, worden bepaald op basis van nationale transparantievereisten en gebruikersbehoeften.

(11)

Vertekende en onrealistische macro-economische en budgettaire prognoses voor de wetgeving betreffende de jaarlijkse en meerjarenbegroting kunnen de effectiviteit van de begrotingsplanning aanzienlijk belemmeren en derhalve de handhaving van de begrotingsdiscipline schaden. Om de basisaannames te verbeteren, moeten de lidstaten hun macro-economische en budgettaire prognoses vergelijken met de meest recente prognoses van de Commissie en, indien passend, met die van andere onafhankelijke instanties.

(12)

De macro-economische en budgettaire prognoses voor de jaarlijkse en meerjarige begrotingsplanning voor de overheid moeten worden onderworpen aan regelmatige objectieve en alomvattende ex-postevaluaties die worden uitgevoerd door een onafhankelijke instantie of andere instanties die functioneel autonoom zijn ten opzichte van de begrotingsautoriteiten van de lidstaten, niet zijnde de instantie die de prognose opstelt. Die evaluaties omvatten een doorlichting van de economische aannames, een vergelijking met prognoses die door andere instellingen zijn opgesteld, en een evaluatie van de correctheid van in het verleden opgestelde prognoses.

(13)

Onafhankelijke, met het toezicht op de overheidsfinanciën in de lidstaten belaste, instanties zijn een doeltreffende bouwsteen van begrotingskaders. Verordening (EU) nr. 473/2013 van het Europees Parlement en de Raad (9) schrijft voor dat de lidstaten die de euro als munt hebben, over onafhankelijke begrotingsinstellingen moeten beschikken die belast zijn met de bekrachtiging of opstelling van macro-economische prognoses, en stelt specifieke waarborgen vast met betrekking tot hun onafhankelijkheid en technische capaciteit. Onverminderd de vereisten uit hoofde van die verordening, moeten de onafhankelijke begrotingsinstellingen bij het opstellen, beoordelen of bekrachtigen van macro-economische prognoses overeenkomstig deze richtlijn, rekening houden met de nationale procedures en praktijken die in de lidstaten gelden, ook wat betreft het tijdstip waarop zij die taken uitvoeren.

(14)

Om tot een grotere verantwoordelijkheid op het gebied van het begrotingsbeleid te komen, moeten onafhankelijke begrotingsinstellingen over een hoge mate van operationele onafhankelijkheid beschikken, over de nodige middelen beschikken om hun taken uit te voeren en uitgebreide en tijdige toegang hebben tot de nodige informatie. De lidstaten kunnen meer dan één onafhankelijke begrotingsinstelling oprichten en elke onafhankelijke begrotingsinstelling kan een of meer van de in deze wijzigingsrichtlijn vastgelegde taken uitvoeren, zolang er sprake is van een duidelijke verdeling van verantwoordelijkheden en die elkaar niet overlappen. Buitensporige institutionele versnippering van toezichtstaken moet worden vermeden. Bij de opzet van die toezichthoudende instanties moet rekening worden gehouden met de bestaande institutionele kaders en de administratieve structuur van de betrokken lidstaat.

(15)

Om de begrotingsplanning te verbeteren, moet voor zover mogelijk de nodige aandacht worden besteed aan de macrobudgettaire risico’s die het gevolg zijn van klimaatverandering, met inbegrip van de milieu- en verdelingseffecten daarvan. Voor nationale strategieën is inzicht in de potentiële kanalen waarlangs klimaatgerelateerde schokken de overheidsfinanciën beïnvloeden, onmisbaar om de begrotingsrisico’s als gevolg van de klimaatverandering en daarmee samenhangende rampen te beperken en te beheersen.

(16)

Hoewel de goedkeuring van wetgeving betreffende de jaarlijkse begroting wat democratische verantwoordingsplicht betreft, een fundamentele stap is in het begrotingsproces, biedt een perspectief van één jaar voor de begrotingsplanning een beperkte basis voor een deugdelijk begrotingsbeleid, aangezien de meeste maatregelen gevolgen hebben die veel verder gaan dan de jaarlijkse begrotingscyclus. Een doeltreffende begrotingsplanning op middellange termijn versterkt dan ook de geloofwaardigheid van het begrotingsbeleid, rekening houdend met de houdbaarheid van de schuld. Die planning moet berusten op een duidelijke en consistente definitie van nationale begrotingsdoelstellingen voor de middellange termijn voor de overheid, die in nationale plannen voor de middellange termijn worden gepresenteerd. Om een meerjarig begrotingsperspectief te versterken, moet de planning van de wetgeving betreffende de jaarlijkse begroting stroken met de bedoelde nationale begrotingsdoelstellingen voor de middellange termijn.

(17)

Om de begrotingsdiscipline en de houdbaarheid van de overheidsfinanciën daadwerkelijk te bevorderen, moeten de begrotingskaders de overheidsfinanciën volledig bestrijken. Daarom moet bijzondere aandacht worden besteed aan transacties van die instellingen en fondsen van de overheid die niet zijn opgenomen in de reguliere begrotingen op subsectorniveau, maar die deel uitmaken van de overheid en haar subsectoren en die onmiddellijk of op middellange termijn gevolgen hebben voor de begrotingssituaties van de lidstaten. De lidstaten moeten ook waarden publiceren die overeenstemmen met de gecombineerde impact van die instellingen en fondsen op het overheidssaldo en de overheidsschuld. Er moet gedetailleerde informatie over de gevolgen van belastinguitgaven voor de ontvangsten worden gepubliceerd.

(18)

Groene begrotingsinstrumenten kunnen helpen om overheidsinkomsten en -uitgaven te verleggen in de richting van groene prioriteiten. In dat opzicht verbetert de regelmatige rapportage van relevante informatie de begrotingsdebatten. De lidstaten kunnen informatie publiceren over de wijze waarop de relevante elementen van hun begroting bijdragen tot de naleving van klimaatgerelateerde en milieuverbintenissen op nationaal en internationaal niveau en over de gebruikte methodologie. De lidstaten moeten voor uitgaven-, belastinguitgaven- en ontvangstenposten afzonderlijk gegevens en beschrijvende informatie publiceren. De lidstaten kunnen informatie publiceren over de verdelingseffecten van het begrotingsbeleid en bij de ontwikkeling van groene budgettering rekening houden met werkgelegenheidsgerelateerde, sociale en verdelingsaspecten, zoals bedoeld in Verordening (EU) nr. 473/2013 en de mededeling van de Commissie van 28 september 2022 getiteld “De verdelingseffecten van het beleid van de lidstaten beter beoordelen”.

(19)

De nodige aandacht moet worden besteed aan het bestaan van voorwaardelijke verplichtingen. Voorwaardelijke verplichtingen betreffen mogelijke verplichtingen die afhankelijk zijn van een onzekere toekomstige gebeurtenis, of bestaande verplichtingen waarbij betaling onwaarschijnlijk is of het bedrag van de waarschijnlijke betaling niet op een betrouwbare manier kan worden vastgesteld. Zij omvatten bijvoorbeeld overheidsgaranties, niet-renderende leningen, uit de exploitatie van overheidsbedrijven voortvloeiende verplichtingen, en, voor zover mogelijk ramp- en klimaatgerelateerde voorwaardelijke verplichtingen.

(20)

De meeste lidstaten hebben te maken gehad met natuurrampen en extreme weersomstandigheden, en door de klimaatverandering zal naar verwachting de frequentie en intensiteit van dergelijke gebeurtenissen toenemen. Overheden investeren in klimaatadaptatiemaatregelen en springen bij om bij rampen de kosten voor noodhulp, herstel en wederopbouw te dekken en in sommige gevallen als de verzekeraar in laatste instantie op te treden. Gezien de bestaande en toekomstige uitdagingen voor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën moet bijzondere aandacht worden besteed aan de verplichtingen van de overheid en de risico’s voor de overheidsfinanciën die voortvloeien uit natuurrampen en klimaatgerelateerde schokken, voor zover mogelijk te beginnen met het verzamelen en publiceren van informatie over de begrotingskosten van gebeurtenissen uit het verleden.

(21)

De rapportage over macrobudgettaire risico’s van klimaatverandering, klimaatgerelateerde voorwaardelijke verplichtingen en begrotingskosten van rampen vertoont weliswaar verbetering, maar bevindt zich in de kinderschoenen en de methoden en indicatoren ervoor zijn nog in ontwikkeling. Het uitvoeren van een dergelijke rapportage zal een forse inspanning vereisen van de overheidsdiensten. De rapportage op die gebieden moet, rekening houdend met die uitdagingen en voor zover mogelijk, parallel met die methodologische vorderingen verlopen en worden ontwikkeld.

(22)

De Commissie moet de uitvoering van Richtlijn 2011/85/EU regelmatig blijven monitoren. Er moeten beste praktijken met betrekking tot de uitvoering van die richtlijn worden vastgesteld en gedeeld.

(23)

Richtlijn 2011/85/EU moet daarom dienovereenkomstig worden gewijzigd.

(24)

Gezien de bestaande termijn in het kader van het stabiliteits- en groeipact, moet deze verordening met spoed in werking treden op de datum van de bekendmaking ervan in het Publicatieblad van de Europese Unie,

1)

Artikel 2 wordt als volgt gewijzigd:

2)

Artikel 3 wordt vervangen door:

3)

Artikel 4 wordt als volgt gewijzigd:

4)

Artikel 5 wordt vervangen door:

(*2)  Verordening (EU) 2024/1263 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2024 betreffende de doeltreffende coördinatie van het economisch beleid en betreffende het multilaterale begrotingstoezicht en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad (PB L, 2024/1263, 30.4.2024, ELI: http://data.europa.eu/eli/reg/2024/1263/oj).”."

5)

Artikel 6 wordt als volgt gewijzigd:

6)

Artikel 7 wordt vervangen door:

7)

Artikel 8 wordt geschrapt.

8)

De titel van hoofdstuk V wordt vervangen door “ONAFHANKELIJKE BEGROTINGSINSTELLINGEN”.

9)

In hoofdstuk V wordt het volgende artikel ingevoegd:

(*3)  Verordening (EG) nr. 1467/97 van de Raad van 7 juli 1997 over de bespoediging en verduidelijking van de tenuitvoerlegging van de procedure bij buitensporige tekorten (PB L 209 van 2.8.1997, blz. 6).”."

10)

Artikel 9 wordt als volgt gewijzigd:

11)

De artikelen 10 en 11 worden vervangen door:

12)

De titel van hoofdstuk VI wordt vervangen door: “TRANSPARANTIE VAN DE OVERHEIDSFINANCIËN”.

13)

Artikel 12 wordt vervangen door:

14)

Artikel 14 wordt vervangen door:

15)

Artikel 16 wordt vervangen door: